Regulierung: Ein Werkzeug der Wirtschaftspolitik im Wandel
Auf manchen Märkten tobt der Wettbewerb und auf anderen nicht. Warum aber gibt es teils nur wenige, woanders einen oder sogar keinen Anbieter für ein bestimmtes Produkt? Wie kann man verhindern, dass zu viel produziert wird, oder dass zu hohe Preise verlangt werden? Ein theoretischer Exkurs beleuchtet die wissenschaftlichen Grundlagen.
Derzeit werden durch die Bundesnetzagentur (BNetzA) erste Genehmigungsbescheide über kostenbasierte Netznutzungsentgelte an die Netzbetreiber verschickt, die in monopolistischen Marktstrukturen agieren und somit keinem Wettbewerb ausgesetzt sind. Fernleitungsunternehmen sind nicht betroffen, denn sie stehen im Wettbewerb, wo sich der Preis und die Menge aufgrund konkurrierender Anbieter und der Nachfrage reguliert. Diese wirtschaftspolitische Grundregel haben sowohl das Energiewirtschaftsgesetz (EnWG) als auch die Gasnetzentgeltverordnung (GasNEV) aufgenommen, und schließen Fernleitungsnetzbetreiber daher logischerweise von der kostenbasierten Regulierung aus. Der gesetzliche Regulierungsrahmen für die Regional- und Kommunalverteiler sieht vor, dass nach der kostenbasierten Entgeltfindung für die Netznutzung ab dem 1. Januar 2008 mit der Anreizregulierung auf eine andere Regulierungsmethodik übergegangen werden soll. In welchen Fällen ist aber ein regulatorischer Eingriff in das Marktgeschehen wirtschaftstheoretisch legitim, und was ist im speziellen Fall unter Anreizregulierung zu verstehen? Einige erklärende Ansätze liefert die ökonomische Theorie der Regulierung.
Wohlfahrtsverluste abbauen
Ein Grundsatz der volkswirtschaftlichen Lehre lautet: Bei vollständigem Wettbewerb entstehen optimale Wohlfahrtsergebnisse. Unter Wohlfahrt versteht man die Aggregation aller individueller Nutzen, erklärt Claudius Kobel, BEB-Referent für Geschäftsentwicklung und Regulierung. Voraussetzungen für vollständigen Wettbewerb sind unter anderem eine Marktstruktur mit vielen Anbietern und Nachfragern, eine vollständige Markttransparenz, die Homogenität und Teilbarkeit von Gütern und Faktoren, eine hohe Reaktionsgeschwindigkeit und Wahlfreiheit der Marktteilnehmer sowie Preise, die auf Angebot und Nachfrage reagieren.
Sind diese Eigenschaften nicht alle erfüllt, ist ein Markt unvollkommen, so Kobel. Dies kann zu Marktversagen führen, das mit einem volkswirtschaftlich suboptimalen Ergebnis einhergeht, welches sich in Wohlfahrtsverlusten ausdrückt. Wohlfahrtsverluste entstehen, weil die abgesetzte Menge und der dazugehörige Preis sich von der Preis-Mengen-Kombination bei vollständiger Konkurrenz unterscheiden, weiß auch Matthias Schulz, BEB-Abteilungsleiter für Geschäftsentwicklung, Regulierung und Unternehmenskommunikation. In derartigen Märkten sind staatliche Eingriffe aus Sicht der ökonomischen Theorie dann legitim, wenn sie dauerhaft Wohlfahrtsverluste reduzieren.
Externe Kosten: Umweltverschmutzung
Was sind in der ökonomischen Theorie aber die eigentlichen Auslöser von Marktversagen? Erstens sind dies die externen Effekte, zweitens Informationsasymmetrien, Unkenntnis und Unsicherheit und drittens sogenannte Subadditivitäten beziehungsweise Unteilbarkeiten, die natürliche Monopole mit sich bringen, zählt Claudius Kobel auf. Von externen Effekten spreche man, wenn der Preis am Markt nicht alle dem Produkt zuordenbaren Kosten oder Nutzen widerspiegele. Kobel sagt: Ein bekanntes Beispiel für negative externe Effekte ist die durch die Herstellung eines Produktes verursachte Umweltverschmutzung. Die Produktion verursache eigentlich höhere Kosten als die interne Buchhaltung aufzeigt. Der Verkaufspreis sei volkswirtschaftlich zu niedrig, die verkaufte Menge daher zu hoch. Durch geeignete wirtschaftspolitische Instrumente wie Verschmutzungsrechte in Form von Zertifikaten, die ein Unternehmen für die Produktion erwerben muss, werden externe Kosten zu internen Kosten.
Als Ergebnis steigt der Preis und die verkaufte Menge sinkt, erklärt Kobel. Es ist aber bereits ausreichend, wenn eindeutig definiert ist, wer welche Rechte besitzt. So kann bereits eine Zuteilung von Verschmutzungsrechten ausreichen. Durch Verhandlungen komme es dann zu einer wohlfahrtsoptimalen Lösung. Der Fachbegriff laute hier Coase-Theorem nach Ronald Coase und seinem Aufsatz The Problem of Social Costs.
Informationsasymmetrien: Gute und schlechte Autos
Bei dem zweiten Auslöser von Marktversagen, den Informationsasymmetrien, kann der Markt für spezielle Produktausprägungen vollständig zusammenbrechen. Das Problem hat George Akerlof in seinem Aufsatz The Market for Lemons: Qualitative Uncertainty and the Market Mechanism anhand des Gebrauchtwagenmarktes analysiert und damit sogar den Nobelpreis gewonnen: Ein Gebrauchtwagenverkäufer hat die Information, dass er ein gutes Auto anbietet. Dementsprechend verlangt er einen Preis für ein gutes Auto. Ein potenzieller Käufer kalkuliert, dass er mit 50 Prozent Wahrscheinlichkeit ein gutes Auto erhalte. Das Risiko, dass er ein schlechtes Auto bekommt, sieht er aber ebenfalls bei 50 Prozent. Ihm liegen keine genaueren Informationen vor. Seine Zahlungsbereitschaft ist der gemittelte Preis für ein gutes und ein schlechtes Auto. Der Käufer bietet wegen der Unkenntnis systematisch weniger als der Anbieter verlangt. Ohne Abbau der Informationsasymmetrien über die Qualität des Produkts kommt kein Markt zustande, obwohl der Käufer auch bereit wäre, für ein gutes Auto den Preis des Verkäufers zu zahlen. Es findet kein Tausch statt, durch den sich mindestens einer besser stellt und wodurch die Wohlfahrt erhöht würde. Dass ein alternativer Dienstleister ein Paket zustellt, ist längst eine Selbstverständlichkeit. Den Brief bringt in den meisten Fällen immer noch der Briefträger von der Post. Informationsasymmetrien abzubauen liegt deshalb im allgemeinen Interesse aller Anbieter und Verbraucher.
Subadditivitäten: Teure Verteilnetze
Bleibt noch zu erklären, was mit Subadditivitäten gemeint ist, dem dritten genannten Auslöser von Marktversagen. Der Hintergrund: Monopole bieten zu wenig bei zu hohem Preis an und erzielen einen zusätzlichen Monopolgewinn. Dies würde grundsätzlich dazu führen, dass Wettbewerber dem Markt beitreten. Bei natürlichen Monopolen sind die betroffenen Märkte für potenzielle Wettbewerber aber mit wirtschaftlich vertretbarem Aufwand nicht erreichbar, da Markteintrittsbarrieren in Form von sogenannten Sunk Costs vorliegen. Sunk Costs sind Fixkosten, die zum Beispiel aufgrund der zum Erschließen des Marktes erforderlichen Investitionen - wie dem Aufbau einer Netzinfrastruktur - anfallen. Sind diese sehr hoch, verursachen sie das Phänomen der Subadditivität. Dieses bewirkt, dass ein Unternehmen zu geringeren Kosten produzieren kann als es zwei oder mehrere von ihnen könnten, wenn sie sich die Menge in irgendeiner Form aufteilen würden, erklärt Kobel. Schließlich müsste jedes Unternehmen für eine Produktionsaufnahme oder den Markteintritt erst einmal sehr hohe Investitionen tätigen. Ein Beispiel seien Betreiber von Verteilnetzen. Die extrem hohen Investitionen machten den Aufbau paralleler Netze unrentabel. Im Vergleich dazu könne man die variablen Kosten nahezu vernachlässigen. Der natürliche Monopolist könnte daher den Marktzutritt für mögliche Konkurrenten erschweren, indem er vorübergehend zu variablen Kosten anbietet. Ein potenzieller Wettbewerber muss die Chance haben, dass er auch seine Netzinvestitionen am Markt durch entsprechende Preise und langfristige Absatzmöglichkeiten refinanzieren kann, betont Matthias Schulz. Bei einem Marktaustritt nach kurzer Zeit würde er seine Netzinvestitionen als Sunk Costs verlieren. Er muss mit Gesamtkosten kalkulieren. Ein natürlicher Monopolist braucht deshalb potenzielle Konkurrenz nicht zu fürchten. Im Umkehrschluss bedeutet dies: Existieren - wie beispielsweise auf der Fernleitungsebene - mindestens zwei Anbieter für eine bestimmte Leistung, befindet man sich nicht mehr im Bereich von Subadditivitäten. Ist dies der Fall, gibt es auch keine Legitimation für eine Regulierung.
Zugang zum Verbraucher
Ein natürlicher Monopolist kann so die Wirtschaftstheorie als Gewinnmaximierer agieren und zu Grenzerlösen gleich Grenzkosten anbieten, wodurch die Preise höher liegen als im Wettbewerbsmarkt. Auf diese Weise kann ein Monopolist eine zusätzliche Monopolrendite realisieren. In diesem Fall sollte der Staat dafür sorgen, dass die negative Wirkung eines natürlichen Monopolisten für die Gesamtwohlfahrt möglichst gering bleibt. Dazu gehört aber nicht nur, durch Regulierung der Netznutzungsentgelte die Wohlfahrtsverluste auf der Netzebene zu reduzieren, sondern auch, durch einen diskriminierungsfreien Netzzugang für Wettbewerb auf vorgelagerten und nachgelagerten Märkten zu sorgen. Agiert ein monopolistischer Netzbetreiber als integriertes Unternehmen auch auf den vor- und nachgelagerten Ebenen, so hat er ein Interesse, (potenziellen) Konkurrenten den Zugang zum Netz und somit zum Verbraucher zu versagen. Kann der Konkurrent das Netz nicht nutzen, so kann er auch nicht als Konkurrent um die Leistungserbringung beim Kunden auftreten. Und kann ein potenzieller Konkurrent sein Produkt nicht beim Kunden absetzen, so wird er es auch nicht produzieren. Die Monopolmacht auf der Netzebene kann ohne eine Regulierung der Netznutzung zu Monopolstrukturen auf der Handelsebene führen. Die Konsequenz: Eine monopolistische Netzstruktur führt zu Wohlfahrtsverlusten in der gesamten Wertschöpfungskette. Vor solchen und ähnlichen Hintergründen hat sich in den vergangenen
50 Jahren die ökonomische Theorie der Regulierung entwickelt.
Kein Paket von Dritten
Ob bei Post, Bahn oder Telefon früher betrachtete man auch aufgrund der Netzzugangsproblematik ganze Netzsektoren als natürliche Monopole. In der traditionellen Regulierungs-ökonomie erschien daher der gleichzeitige Einsatz von gesetzlichen Marktzutrittsschranken (auf allen Ebenen der Wertschöpfung), einer Preis- und Gewinnregulierung zur Disziplinierung von Marktmacht sowie Auflagen zur flächendeckenden Versorgung zu einem sozial erwünschten Tarif als unumgänglich. Schulz: Wir erinnern uns, es wurde zum Beispiel verboten, dass Pakete und Post von Dritten zugestellt wurden, dass alternative Anbieter Telefonapparate verkauften oder andere Gesellschaften auf bestimmten Flugrouten mit der Lufthansa konkurrierten.
Ohne die ganzheitliche Betrachtungsweise
und die genannten Regulierungsinstrumente wäre der Auf- und Ausbau gut funktionierender Infrastrukturen wirtschaftlich auch nicht möglich gewesen. Bei genügend hohen Marktzutrittsbarrieren, beispielsweise rechtlichen Zutrittsverboten, entsteht jedoch ein (natürliches) Monopol.
Ungewisser Geschäftserfolg
Die damalige Notwendigkeit des ganzheitlichen Regulierungsansatzes wird besonders deutlich mit den Entwicklungen im Gassektor dokumentiert. Gas musste sich als neues Produkt einen Marktanteil gegenüber dem seinerzeitigen Marktführer Öl erkämpfen. Es stand und steht im Substitutionswettbewerb zu Öl. Der Geschäftserfolg war somit ungewiss. Investitionen waren sehr risikoreich. Der Aufbau einer teuren Infrastruktur für Gasverteilnetze war nur möglich, indem der parallele Aufbau konkurrierender Verteilnetze untersagt wurde. Die Preisgestaltung für die Gasverteilung war aber durch die Konkurrenz zu Öl wettbewerblich beschränkt. Kann ein funktionierender Wettbewerb aber durch Regulierungseingriffe herbeigeführt werden? In der sogenannten public-interest-Theorie, die ab den 50er Jahren entwickelt wurde, wird das bejaht. Es wurde davon ausgegangen, dass Regulierung kostenlos ist und der Regulierer ohne Eigeninteressen handelt, bemerkt Kobel. Man ging davon aus, dass Regulierungseingriffe als Ergebnis das wohlfahrtsoptimale Gleichgewicht eines vollkommenen Wettbewerbs hervorbringen können.
Als Regulierungsinstrument führte man Beschränkungen (Constraints) ein, zum Beispiel eine Rate-of-Return-Constraint. Kobel: Damit wurde vorgegeben, dass die Verzinsung auf das eingesetzte Kapital eine bestimmte Grenze nicht überschreiten darf.
Arbeit und Kapital
Bereits 1962 hat ein Aufsatz unter dem Titel Behavior of the Firm under Regulatory Constraint einen Paradigmenwechsel in der Regulierungsökonomie eingeläutet. Im Gegensatz zur public-interest-Theorie zeigten dort die beiden Verfasser Harvey Averch und Leland Johnson auf, dass Wohlfahrtsverluste durch Regulierung nicht beseitigt, sondern lediglich reduziert werden können. So erzeugt beispielsweise eine Gewinnbeschränkung auf das eingesetzte Kapital den regulierungsbedingten Anreiz beim Unternehmen, zu viel Kapital in den Produktionsprozess einzusetzen, erklärt Kobel. Das anvisierte Wohlfahrtsoptimum bedürfe aber auch eines optimalen Faktoreinsatzes. Nur ein bestimmtes Verhältnis der Faktoren Arbeit und Kapital führe zum erwünschten Wohlfahrtsoptimum. Eine Constraint-Regulierung verursachte falsche Anreize. Ursprünglich dachte man nicht daran, dass auch durch einen regulatorischen Eingriff Unternehmen zu strategischem Handeln veranlasst werden können, ergänzt Schulz.
Manager wissen es besser
In den 70er Jahren folgte ein auf diesen Erkenntnissen gewachsenes Umdenken bei den Volkswirten. Schulz: Man dachte über Anreize nach, wodurch Unternehmen selbstständig Effizienzverbesserungen initiieren. Gleichzeitig erkannte man auch immer deutlicher ein signifikantes Informationsproblem des Regulierers. So seien Manager eines Unternehmens beispielsweise sehr viel besser als der Regulierer über Kosten- und Nachfragebedingungen informiert. Dies gelte insbesondere auch für Kostensenkungspotenziale.
Man fing an, Konzepte zu entwickeln, die diese Schwachpunkte beseitigten, so Schulz. Erreicht werden sollte demnach, dass Unternehmen durch ihr Verhalten die eigenen Kostenstrukturen signalisieren. Ergebnis der Überlegungen war, dass regulierten Unternehmen vorübergehend zusätzliche Gewinne zugestanden werden müssen, die dazu führen, sich effizienter zu verhalten.
Price Cap statt Rate of Return
Ein wichtiger praktischer Schritt in diese Richtung war die Entwicklung der ersten Anreizregulierung in Form einer Price-Cap-Beschränkung. Ein Price-Cap ist die Festlegung einer Preisobergrenze für das vom Unternehmen angebotene Produkt. Entwickelt hat sie Stephen Littlechild von der University of Birmingham. Das Department of Industry hatte den Professor 1982 beauftragt, ein modifiziertes Rate-of-Return-Regulierungsschema zu entwickeln. Hintergrund war die Privatisierung des Telekommunikationssektors im Vereinigten Königreich. Welche Vorteile hatte die neue Price-Cap-Lösung von Littlechild gegenüber einer Rate-of-Return-Regulierung? Bei einer Price-Cap-Beschränkung wird eine Preisobergrenze gesetzt, die sich für gewöhnlich jährlich verringert. Zentraler Kritikpunkt an der Rate-of-Return-Regulierung war neben einem übermäßigen Kapitaleinsatz im Sinne eines Averch-Johnson-Effekts auch die fehlende Möglichkeit einer gezielten Anwendung auf diejenigen Bereiche eines integrierten Unternehmens, in denen Monopolmacht tatsächlich ein Problem darstellte, führt Kobel aus. Rate-of-Return-Regulierung sei auf das ganze Unternehmen oder zumindest auf große Teile davon angewandt worden. Mit Price Caps hingegen wollte man ein fokussierteres Vorgehen ermöglichen.
Preise stabil halten
In der Price-Cap-Regulierung sah man noch einen weiteren Vorteil: Unternehmen müssen im laufenden Regulierungsprozess gegenüber der zuständigen Behörde keine umfangreichen internen Daten offenlegen. Die Grundidee war, dass Regulierung ohne Informationen bezüglich Kosten- und Nachfragebedingungen bereits zu einer Verbesserung für die Konsumenten führt, wenn sie dafür sorgt, dass sie die Situation der Verbraucher stabil hält, erläutert Kobel. Insbesondere sollten die Preise der monopolistischen Dienste nicht stärker ansteigen als die Inflationsrate. Für die Anpassung der entsprechenden Preise wurde RPI-X zugestanden. RPI stellt die Veränderung des Konsumentenpreisindexes und X, einen zwischen Regulierer und Unternehmen auszuhandelnden Prozentsatz, dar. In der Folge wurde X als Prozentsatz der (realen) Produktivitätsveränderung innerhalb des regulierten Bereichs interpretiert. Fazit: Da die Preise der Vorperiode bekannt sind und RPI-X exogene Größen darstellen, sind detaillierte Informationen über die Kosten- und Nachfragebedingungen des regulierten Unternehmens nicht erforderlich. Die Price-Cap-Regulierung kann ihre Anreizwirkungen zur Effizienzsteigerung entfalten, weil sie den regulierten Unternehmen die Früchte ihrer Effizienzbemühungen, wenn auch nur vorübergehend, überlässt, unterstreicht Kobel. Wie stark wird aber diese ökonomische Grundidee im Konzept der Bonner Bundesnetzagentur für die Regulierung der deutschen Strom- und Gasnetze beachtet? Dieser Frage wird sich ein umfassender Artikel in der nächsten maGASin-Ausgabe widmen.
